La réforme ferroviaire en Europe : pourquoi fallait-il la faire ?
Analyse de Mediarail.be - Technicien signalisation et observateur ferroviaire
Rendez-vous aussi sur la page facebook de Mediarail.be, ainsi que sur Twitter et LinkedIn
04/06/2014

Le dimanche 25 mai 2014, 400 millions de citoyens européens étaient appelés aux urnes afin de désigner les 751 eurodéputés allant siéger pendant cinq années au Parlement européen. La participation n’atteignit que 43%, soit moins de la moitié de la population. Le résultat a montré que les conservateurs, les eurosceptiques ou europhobes, de droite et de gauche, vont dominer le nouveau Parlement européen, mais que le centre droit et le centre gauche continueront à être les acteurs-clés, même s’ils ont perdu des sièges. Quelle forme pourrait alors prendre le fameux quatrième paquet ferroviaire déjà passé  en première lecture ? Nul ne le sait mais a priori le chemin engagé ne devrait pas réellement évoluer des options précédentes, si ce n’est le calendrier et l’adoption d’amendements. L’occasion de s’interroger sur la ligne historique qui a conduit à la situation actuelle. Il est en effet toujours utile de réétudier le passé  afin de se forger une opinion sur le pourquoi des affaires actuelles.

Circuit fermé

C’était peu dire : dans les années 80, les commentateurs n’hésitaient pas à parler de leurs chemins de fer nationaux comme étant « des machines destinées à ne tourner que pour elles-mêmes ». Comment en était-on arrivé là ? C’est que la plupart des nationalisations des années 30 à 40 ont propulsé les chemins de fer, alors dominants, au rang d’auxiliaire de l’industrie, au service l’Etat, promouvant l’industrie nationale et la cohésion territoriale dont c’était la principale mission. Pour faire tourner ces machines, tous les employés sans distinction furent versés au cadre d’agents de l’Etat. Ce personnel devait être guidé, rémunéré et assuré contre tous les risques (accidents, maladie...) grâce à l’instauration d’un régime d'exception lourd de conséquence, prenant en charge le cheminot du berceau au cercueil. La qualité d'agent de l'Etat conférait de facto la garantie de l'emploi à vie ce qui rendait impossible toute adéquation des ressources aux besoins réels.
Une certaine époque, ici en Norvège (par Tekniska museet via Flickr CC-BY-2.0)

Côté subventions, le fonctionnalisme de l'Etat après la Seconde Guerre mondiale montrera toute sa splendeur en épongeant annuellement les déficits selon les bons vouloirs des gouvernements. L’Etat dressait la liste des nombreux devoirs qui incombaient aux chemins de fer, sachant parfaitement que les moyens pour y parvenir seraient très insuffisants. Dans tous les cas, les compensations n'atteignirent jamais les montants dépensés par les chemins de fer pour couvrir l'intégralité de leurs dépenses. La tarification sociale ne permettait aucune couverture convenable des coûts. Pour éviter la fronde sociale, il était préférable de fermer des lignes déficitaires en douce plutôt que de revoir les coûts du régime social, pris pour acquit éternel.  En parallèle, au fil des décennies, l’évolution des mœurs de la population et des pratiques commerciales de l’industrie ont conduit les gouvernements à suivre le mouvement de ses électeurs, conduisant à une marginalisation de plus en plus poussée de l’usage du chemin de fer et du transport public. Le TGV redora bien l’image du rail français et européen dès 1981, mais il était déjà trop tard…

 Nouvelle vision politique

La bureaucratisation généralisée du système ferroviaire a complètement isolé le secteur alors qu’en face, automobile et aviation entamait une croissance fulgurante, formatant de manière durable les pratiques de déplacement de la population. Les déficits ferroviaires accumulés atteignaient des sommets insupportables par manque de subventions et d’investissements mais, surtout, par manque de contrôle des dépenses, en dépit de la normalisation des comptes. Mais c’est la politique de niveau mondial qui va chambouler le paysage ferroviaire : les années 80 marquent brutalement la fin de la vision progressiste de l'Etat et son remplacement durable par une vision différenciée, tournant le dos de manière définitive aux Trentes Glorieuses. L'idée de base de la nouvelle gestion publique est que les formes classiques d'organisation de l'État devaient être profondément repensées.

 Dans ce contexte nouveau, le chemin de fer n’est dorénavant plus un « cas particulier sous protection politique » mais un transporteur parmi d'autres, que le client choisi si nécessaire. Cette situation nouvelle oblige les compagnies à passer de l'usager au client et à demander à l'Etat, son seul actionnaire, des directives claires quant aux subventionnements des services publics déficitaires. Dans les faits, le transport voyageur reste soumis aux tarifs préférentiels que l'Etat doit compenser, politique oblige, mais qui sont encadrés. A contrario, l'activité marchandise requiert de négocier individuellement avec chaque clients industriels qui disposent du choix modal, d'où la recherche des segments les plus compétitifs. La mission du chemin de fer n’est plus représenter tous les cas de figure existants qu'imposait la doctrine étatique.

 L’Europe s’en mêle

C’est à cette époque que l’Europe renforce son pouvoir législatif, avec le Traité de Maastricht signé en février 1992 et ses directives couvrant tous les domaines dont les transports. La vision financière et marchande de l’Europe voulue par ce qu’on appelle « les classiques » impliquera l’instauration d’une panoplie de facilités, combinant en à peine dix ans la fin des frontières, la libéralisation d’un grand nombre de services, dont l’aviation, et l’arrivée de l’Euro, pour ne citer que ces trois exemples. L’internationalisation du Continent en un seul espace économique a poussé les industriels à spécialiser leurs usines par produits, provoquant de grands mouvements de transports d’un bout à l’autre de l’Europe. Le rail, qui aurait dû avaler ce trafic très lucratif, n’a pas pu se saisir de cette opportunité face à un monde routier fort réactif et politiquement très soutenu. On ne reviendra pas sur les causes concrètes du déclin, largement commentées à ce lien.
Plus de 80 % de la législation sur le transport découle de l’Union européenne (par European Parliament via Flickr (CC BY-NC-ND 2.0)

Quel rôle pour le rail ?

Tous les transports concurrents du rail – auto, aviation et voies navigables – ont bénéficié de la libéralisation et ont pu dès lors s’adapter aux évolutions sociétales, engrangeant au passage de plantureux bénéfices. Tel ne fût pas le cas des chemins de fer où l’environnement culturel et politique d’aujourd’hui, avec sa mondialisation et ses nouvelles pratiques sociales, reste considéré comme une menace au sein de la famille cheminote. Le système ferroviaire, hiérarchisé à l’extrême, très gourmand en ressources humaines, fortement syndicalisé, parfois manipulé comme contre-pouvoir, demeure un transport coûteux pour une utilisation de plus en plus faible. Ce ratio peu enviable divise la classe politique sur l’avenir du rail : certains s’interrogent sur l’opportunité de continuer avec une technologie aussi coûteuse et socialement bouillonnante, d’autres promotionnent la protection du rail par l’instauration de restrictions fortes à l’égard des concurrents libéralisés. La vérité se baladerait quelque part entre ces deux extrêmes…

 L’Europe du rail ? Plutôt technique

Il y eut jadis un premier rêve, du temps de Jacques Delors : la cohésion de l’Europe par ses grandes infrastructures de transport, de préférence ferroviaires. Pour cela, il fallait unifier ce qui était unifiable. Il y eut un second rêve : réduire la pollution et la dépendance aux énergies fossiles en faveur du moins polluant, le chemin de fer. Pas de chance, au même moment, Ryannair débarque dans le ciel libéralisé et démontre aux citoyens qu’on peut faire 1000km en 1h20 pour 20 à 100€, sans être menacé d’une grève. Le formatage sociétal a commencé et s'est durablement installé dans le mental populaire (1).

 L’Europe politique se heurte, avec le rail, à un mur technique dont elle avait sous-estimé l’ampleur et les défis : le système ferroviaire utilise l’électricité, une énergie géniale mais dont la manipulation requiert une tonne de précautions et de normes, toutes différentes d’un pays à l’autre : un train détectable sur un réseau ne l’est plus chez le voisin et peut même engendrer un parasitage des systèmes de  sécurité ! Une horreur pour l’Europe des frontières ouvertes, un problème inconnu chez la concurrence routière, où un bitume reste un bitume quel que soit la frontière. Voilà pourquoi il fallut entreprendre l’édition de Spécifications Techniques d’Interopérabilité (STI) pour accoucher in fine de la création d’une agence toute dévouée à l’évolution du référentiel technologique, l’ERA (European Railway Agency). Mais la technique s’est doublée d’une volonté de révision « sociale » du chemin de fer. Réduire les déficits et les dettes sont devenus des axes prioritaires. Au-delà des recettes possibles, il y a les coûts de production. Ce point épineux rejoint, on l’a déjà dit, la sphère politique et ses travers idéologiques. Il donne lieu à d’épiques passes d’arme et divise durablement l’Europe sociale et culturelle. Les premières lectures du 4e paquet dont nous parlerons plus loin en sont la cuisante traduction…

 Quelques résultats…

C’est dans ce contexte législatif qu’évolue le chemin de fer. La signalisation est probablement le département ferroviaire qui a le plus bénéficié des apports de l’Europe, avec l’ERTMS. La gouvernance, de son côté, a fait apparaître une variété d’interprétation liée à l’environnement culturel de chaque Etat membre. C’est principalement l’Europe « protestante » du Nord qui montra la voie d’une possible, revitalisation du chemin de fer, l’Angleterre proposant une version plutôt extrême qu’on ne retiendra pas. Les compagnies privées de fret présentes en Allemagne – soit quelques 27% - engloutissent à elles seules l’ensemble des tonnages réalisés dans toute la France. On peut çà et là évoquer quelques résultats, dont le plus spectaculaire est le concurrent du NTV Italo sur les terres de Trenitalia, en version grande vitesse (2). Mais le paradoxe a voulu surtout que ce soient les compagnies historiques elles-mêmes qui soient les principales bénéficiaires de la libéralisation du rail, comme le rappelle cet article. Finaudes, la DB, la SNCF et Trenitalia ont créé leur propre filiale en transport, par bus et/ou train, effectuant à l’étranger des services et des rachats qu’elles interdisent sur leur propre sol national…

 …et des flops

Le grand rêve du rail pour tous, service public vidant les autoroutes et engendrant de nouvelles pratiques sociétales, aura rapidement fait déchanter ses meilleurs défenseurs. Car pendant que l’on s’esquinte à reconstruire un chemin de fer en retard de quarante années d’investissements, la population, lassée de la qualité, des prix et des grèves à répétition, a trouvé elle-même de nouvelles formules de voyages, de l’aviation low-cost au co-voiturage, démontrant la toute-puissance de l’innovation et la recherche de solutions éloignées du développement durable. Le transfert modal est un raté sur toute la ligne : la part de marché d’à peine 6 à 10% du chemin de fer pose les questions qui fâchent. Le rail n’est jamais le premier choix et demeure en quelque sorte la cinquième roue de la charrette. Le rail de proximité semble obtenir un regain d’intérêt, alors que la grande vitesse n’est plus la priorité du consommateur. Seul le prix et le service fourni dictent les pratiques sociétales…

 4e paquet ferroviaire

Acharnement idéologique pour les uns, finalisation d’un projet pour les autres, l’Europe continue de légiférer sur « ses » chemins de fer.  Le 4e Paquet ferroviaire est une refonte du 1er Paquet ferroviaire, adopté en février 2001. Il devrait être transposé par les États membres d’ici à 2015 ou 2016, soit un quart de siècle après la célèbre 91/440 ! Ce 4e opus a été divisé en deux volets. Le premier est technique : il s’agit de faire rouler tous les trains sur tous les réseaux grâce à l’interopérabilité et avec le même degré de sécurité. Pour satisfaire à ce critère et l’accélérer, l'Agence Ferroviaire Européenne (ERA) verrait ses prérogatives renforcées et serait responsable, après une période transitoire de quatre ans, de l'autorisation des véhicules mis sur le marché et de la délivrance d'un certificat de sécurité unique à tous les opérateurs ferroviaires. L'Agence pourrait déléguer des tâches et des responsabilités spécifiques aux autorités de sécurité nationales sur la base d'accords contractuels mais conserverait la signature finale. Sans surprise, ce volet ne souffre d’aucune contestation des Etats membres et des parlementaires.

 Le second volet est plus politique. Il concerne la fameuse gouvernance dont les allemands ont fait grand cas ces derniers mois, intensifiant un lobbying auprès des élus du PE. C’est un texte très compliqué qui permet de conserver des structures intégrant l’infrastructure au sein d’une holding. Cette architecture aurait l’inconvénient, selon la Commission, de ne pas garantir un droit d’accès équitable aux nouveaux entrants car les informations à fournir – pour la plupart d’ordre commercial (nombre de trains, clients desservis, tonnages, quantités…) – atterrissent in fine dans les oreilles des agents commerciaux du service public qui n’ont plus qu’à répliquer, voire faire barrage. Cela a donné lieu à des plaintes devant les tribunaux, tant en Allemagne qu’en France (affaire ECR…).

 Equité et règle du jeu

Mais les députés européens, qui la jouent encore très « national », ont adopté une nouvelle règle du jeu : la clause de réciprocité. Traduite nerveusement en France comme étant « anti Keolis » (3), cette clause introduite par les eurodéputés italiens et soutenu par les allemands, permettrait à un Etat membre concerné d’invoquer l'absence de réciprocité et de demander une enquête à Bruxelles, voire de saisir la cour de justice européenne pour non-respect de la réciprocité. Une sérieuse épine dans le pied des nationalistes ferroviaires. Sophie Boissard, la n°2 de la SNCF, critiquait cette option : «Les modalités de cette clause sont discutables, elle permettrait à n'importe quelle autorité organisatrice d'exclure un candidat dans un appel d'offres si 50% au moins de ses franchises ferroviaires n'étaient pas ouvertes à la concurrence». Cette clause survivra-t-elle avec l’arrivée des europhobes au PE ? Il reste encore des voix pour promotionner les vertus du monopole ferroviaire sous prétexte de technologie intégrée. Le réalisme impose cependant de lire entre les lignes car il s’agit surtout de la défense politique du statut du personnel, avant tout pour éviter un bain de sang électoral. On est loin, très loin, des arguments en faveur du développement durable…

 Nécessaire, la fameuse concurrence ?

Ce n’est pas une fin en soi, loin s’en faut, sauf pour quelques ultras attachés aux théories les plus fumeuses. Mais les paquets ferroviaires n’auraient pas été nécessaires si les chemins de fer avaient été soumis dès les années 60 à l’ouverture à d’autres opérateurs. Plus globalement, les politiques keynésiennes auraient dû démontrer leur pérennité et démentir leur laxisme, en promouvant en périphérie l’esprit libre et entrepreneurial nécessaire au développement de la société. La gouvernance ferroviaire n’aurait alors jamais eut l’importance politique d’aujourd’hui et le chemin de fer conservait son intégration, ainsi que ses missions de service public. Les « nouveaux venus » payaient le péage en conséquence et se mouvaient d’un réseau à l’autre en s’insérant dans une grille horaire préservant tout le monde. On est loin de tout cela…

 Les idéologues de service se livrent à des batailles rangées par médias interposés avec des arguments très éloignés du transport et du développement durable. La concurrence peut être souvent – mais pas toujours – bénéfique, dans le sens qu’elle oblige à atteindre l’optimum et qu’elle encadre très fortement les dépenses. Elle crée l’imagination et la nouveauté. Elle n’utilise que les ressources humaines nécessaires. Pourquoi un service public en serait-il incapable ? A cause principalement de sa dépendance à une tutelle politique à courte vue électorale, des rigidités administratives et de l’environnement procédurier, et au manque criant de moyens financiers disponibles en temps et en quantité. Les défenseurs de l’idéologie de l’Etat n’en ont cure et ont décliné une contre-offensive passe-partout pour tenter de renverser la vapeur. La réplique de l’électeur a été transmise le 25 mai 2014, avec un PE pas plus à gauche qu'il n'était espéré....

Susciter l'innovation...(par byteschieber via Flickr (CC BY-SA 2.0)

Comme le rappelle le site « Econosphère », la période qui s’annonce serait une charnière où l’on passerait d’un néolibéralisme doctrinal à une voie plus modérée, plus “gestionnaire” où les arguments doctrinaux seraient affaiblis au profit d’un discours pragmatique sur les “contraintes”.  La nouvelle Commission désignée à l'automne 2014 montrera quelle orientation elle adoptera pour « ses » chemins de fer. Dans un cas comme dans l’autre, on n’assistera certainement pas à un quelconque sursaut du  transfert modal. Ce terrain-là est déjà perdu depuis longtemps, sauf peut-être en ville. Affaires à suivre…

 (1) Quelques auteurs politiques soulignent judicieusement que la “décennie néolibérale” a inscrit dans la vie quotidienne, une représentation forte et envahissante de la notion de marché. “Le marché ne se contente plus de régir la vie matérielle ; il a investi la sphère culturelle pour désigner de la façon la plus large possible tout ce qu’il y a dans la tête des gens, les valeurs de la société, la culture qui les fait vivre et dont on vit.” (source : Econosphère)

(2) A relire ici

(3) Quelques détails à ce lien

 ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------